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全面依法治国
发布时间: 2018-11-20 浏览次数: 10

一、全面推进依法治国的意义、目标与原则

(一)全面推进依法治国的重要意义

依法治国就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略,其根本目的在于保证人民充分行使当家作主的权利,维护人民当家作主的地位。

全面推进依法治国的重大意义包括:

第一,依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。

第二,依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

第三,依法治国事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。

第四,依法治国也是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是党的执政方式和国家治理方式的重大变革。它把坚 持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥领导核心的作用。这对于推进社会主义民主政治建设,促进社会主义市场经济的发展,确保国家长治久安和社会稳定等都有着极其重要的意义。

全面依法治国的总目标是:建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。即在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。

实现这个总目标,必须坚持以下基本原则:

第一,坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

第二,坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和g由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕。

第三,坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权カ或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。

第四,坚持依法治国和以德治国相结合。必须坚持一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用,以道德滋养法治精神、強化道德对法治文化的支撑作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

第五,坚持从中国实际出发。必须从我国基本国情出发,同改革开放不断深化相适应,总结和运用党领导人民实行法治的成功经验,围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题,推进法治理论创新。汲取中华法律文化精华,借鉴国外法治有益经验,但决不照搬外国法治理念和模式。

 

二、全面依法治国的基本格局

(一)科学立法

坚持中国特色社会主义法治道路,既要建成一套高效严密、统一协调的法治体系,更要以此为前提,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化,建成社会主 义法治国家。

科学立法是法治的前提。在中国特色社会主义法律体系形成之后,提高立法质量成为立法的中心任 务。实践发展永无止境,立法工作也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。

科学立法,一是要尊重客观规律,不仅要按照客观经济规律尤其是市场经济的价值规律、市场和自由关系的内在规定性等来及时进行法律的废改立,而且要充分反映社会规律,将社会文化以及民主政治建设和生态文明发展规律及时用法律的形式加以固定和强化,使改革发展稳定工作在良法体系的规范和保障下科学地推迸。

二要体现民意。立法应当回应人民群众的真实关切和心愿,而不是部门利益至上、利用立法搞地方保护主义。人民性是法律的最根本特征,也是衡量法律质量的根本标准。凡是人民群众呼声高、要求强的,就应当及时进行立法;凡是与人民利益和意志不尽相符或根本相背离的,必须及时进行废改。

三是切合实际。立法必须立足现实,以解决现实问题和现实利益诉求为导向,既要有预见性和超前性,又要增强针对性和务实性。

四要完善程序。民主立法是科学立法的保障,科学民主的立法程序是良法产生的基本途径,拓宽立 法渠道、加强开门立法,为科学立法奠定基础。

五要符合科学。立法应当按照科学的法治原理和原则加以完善,既要将人类法治发展史上凝聚的宝贵法治遗产,如罪刑法定、无罪推定和非法证据排除等及时吸纳到立法之中,又要增强可操作性和逻辑性,明确具体的适用条件、行为模式和法律后果,克服权利义务关系不明、责任抽象、有效性不足的局限性。

(二)严格执法

严格执法是对行政机关的正当要求,是指行政机关应当严格、严明和严肃地执行国家法律。所谓严格是指行政机关及其工作人员严守法定的实质标准和程序要求,坚持在法律的轨道内按照法律的规格和标准行使行政权力、执行法律法规;所谓严明是指执法作风端正、执法纪律严明,坚决消除慵懒散,杜绝乱作为、瞎折腾;所谓严肃是对执法态度、执法精神方面的要求,执法者应当奉行法治精神、严肃认真地履行执法职责,确保公正执法、文明执法、理性执法。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施,严格执法是全面推进依法治国的重要内容。然而,在现实中,由于有的执法人员法治意识淡漠、人治思想严重,有的部门权カ制约不够、自由裁量权过大,导致不执法、乱执法、选择性执法、以权谋私、执法寻租等现象依然存在,偏离了法治的轨道、妨碍了法治的实施、损害了法治的权威,不符合人民群众的诉求和期待。为此,《决定》指出:“依法惩处各类违法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序,建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。”

(三)公正司法

公正司法是对司法机关的基本要求。司法是正义的最后防线,也是法治的生命线。司法不公,则权利受损;司法不公,则社会不稳;司法不公,则法治不存。“一次不公正的审判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”

司法公信力是法治的基本要求,也是社会主体普遍关注的重点。正如习近平总书记指出的:当前,司法领域存在的主要问题是,司法不公、司法公信カ不高问题十分突出,一些司法人员作风不正、办案不廉,办金钱案、关系案、人情案,“吃了原告吃被告”,等等。司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。所以,必须完善司法管理体制和司法权カ运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

(四)全民守法

全民守法是法治建设的基础工程,法治根系于社会大众对法律的信守和遵从。正如卢梭所言:“一切法律之中最重要的法律,既不是铭刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。”

全民守法是指全体社会成员和一切国家机关、政党、社会团体、企事业组织,都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。必须维护国家法制统一、尊严、权威,切实保证宪法法律有效实施,绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。为此,必须深入开展法治宣传教育,大力弘扬社会主义法治精神,努力建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性;必须依法抑恶扬善、严格执法司法,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围;必须发挥法治建设的强大效能,引导人民群众按照法律的规定和程序,依法表达利益诉求、依法维护自身权益;必须完善国家工作人员学法用法制度,坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键,充分发挥领导干部率先垂范的带动效应,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

此外,还应注重人才强法,加强法治队伍建设和法治人才培养。从法律大国向法治大国和法治强国的发展是治国强国的強大保障,而法治人才则是其中的主体性力量。法治与人治相对,但法治社会绝不是要否定人的作用,相反,人的素养和主观能动性对法治的成败意义重大。无论是法律的制定,还是法律的实施,抑或法律的监督,在全面推进依法治国的每一个层面,都需要高素质的法治人员。法治以坚持人民主体地位为重要原则,法治的本源性主体是人民,但法治的执行性主体则是党和国家机关尤其是立法执法司法机关。法治的高度政治性、专业性和专门性以及技术性,要求必须重视法治专门人才的建设,发挥法治人才的作用。《决定》指出:“全面推进依法治国,必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍,为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”

三、全面依法治国的基本途径

(一)坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进

依法治国是党和人民治国理政的根本方略,是以法律权威至上为核心、以权力制约为机制、以人权保障为目标的治理模式。中国特色社会主义法治国家所要推进的依法治国,如前所述,其主体是广大人民群众,其内涵则与前述社会主义法治的含义相同。

依法执政是中国共产党的执政方式在新时期的重要转变,是指党依据宪法和法律以及党内法规体系 治国理政和管党治党,实现党和国家政治生活的法律化、制度化、规范化。全面推进依法治国、建设社会主义法治国家,关键在于执政党依法民主科学执政。

依法执政的基本内容:

一是党领导立法,保证党的主张和意志通过法定程序上升为国家意志;

二是依照宪法和法律,党领导国家政权,运用国家政权,实现党的宗旨、目标和任务;

三是保证和支持行政机关依法严格执法、司法机关公正司法,确保民主的法律化、制度化;

四是带头遵守宪法法律,自觉维护宪法法律权威;

五是通过依法执政的体制机制改革,自觉提升运用法治思维和法治方式执政的意识和能力;

六是依法保障和规范党的机关和党员干部执掌和运用权力的行为,反对以言代法、以权废法、徇私枉法。

依法行政是指各级政府在党的领导下、依法行使行政管理权和依法执行法律。无论是哪一层级的政 府及其部门,其权力的设定、取得、运行和监督都必须依法进行,确保始终不偏离法治的轨道。其基本要求是,以合法性原则为基本指导,坚持法定职责必须为、法无授权不可为、违法行为必追究。为此,应当改革行政执法体制,推进综合执法、严格执法责任,构建权责统一、权威高效、程序严谨的依法行政体制,切实防止选择性执法、多头执法、违法执法,牢固树立权力来源于人民、权力依据法律授予、权力为了人民并受人民监督的法治观念。

依法治国、依法执政和依法行政是相互联系、相辅相成的关系,具有价值取向的一致性、基本要求的统一性、运行机制的关联性。依法治国是全局、依法执政是核心、依法行政是关键,三者缺一不可、不可偏废,应当通盘谋划、共同推迸。

(二)坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

法治国家是全面推进依法治国的根本目标。法治国家是指依法赋予、运行和制约国家权力、通过公正司法和严格执法来维护法律权威并实现人民权利的国家存在形式。一个成熟的法治国家首先是依法治理的国家。

其一,法律之治是法治国家的第一要件。在所有规范形式和调整方式中,法治是治国理政的基本方式。国家的政治、经济、社会、文化所涉及的一切国家权力形式之间及其与公民权利之间的关系,均被纳入法律调控的范围,接受法律的治理。

其二,权力制约。依法制约公共权力。国家权力不是无限的,更不可主观任性地运行。相反,应当是有限的、分立的、受法律监督制约的。

其三,注重程序。无论是司法过程、执法行为,还是政治决策与民主政治活动,都应该有一整套程序规范引导,并固化为法律程序,获得全体组织和所有人的一体遵循。程序是法治国家不同于人治国家的重要分水岭。

其四,法律权威。法律与人尤其是领导者个人的权威比较是否具有至上性是人治与法治的最根本区別。当法律权威高于领导者个人的权威时,便是法治,反之,便只会是人治国家。

其五,人权保障。坚持人民主体地位,以人民的基本权利和利益为最高价值追求,是法治国家的生命力之所在。

其六,良法善治。不仅要有完备的法律体系,更需要抛弃恶法、弘扬良法,用文明进步的良善价值来主导和统帅法律规范;不仅要依法治理,更要构建法治先行、透明公开、公平正义、以人为本、高效理性、权责统一的现代治理体系。依法进行良善治理的国家才是真正的法治国家。

法治政府是政府依据宪法法律设立、政府权力法定、政府决策和行为严格依据法律程序进行并对其后果承担相应责任的政府。政府依法行政和严格执法,是法治的重心。在所有的国家机关中,与群众关系最密切的是各级人民政府,国家的法律法规也需要各级政府来实施。政府的决策与执法活动是否符合法治精神和法治原则,不仅关系到法治国家能否建成,更关系到社会的稳定和人民的幸福。因此,必须牢牢抓住这个关键,在规范政府权カ的行使、防止权力滥用、明确权力价值取向上作出全面的法治制度安排,并确保在法治实践中得到有效落实。只有这样,全面推进依法治国、加快建成法治国家才不至于流于形式。法治政府是有限政府,其权カ受到法律的界分和限定,不能超越法律的界限运行;法治政府是责任政府,有权必有责,有责必承担;法治政府是人民政府,以人的基本自由和权利为依归;法治政府是程序政府,一切重大决策和行为活动都必须通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定;法治政府是阳光政府,实行信息公开,赋予社会大众广泛的知情权和参与权,以民主决策和民主监督来实现公开公正、保障政府的法治本色;法治政府是诚信政府,应当自觉维护法律权威、自觉履行职责、为政令畅通、政民和谐奠定基础。为此,《决定》指出:“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

法治社会是社会依法治理、社会成员人人崇尚法治和信仰法治、社会组织依法自治、社会秩序在法治下和谐稳定的社会。社会是人与人之间相互关系的总和,法治社会是与法治国家相互关联、相辅相成的。没有法治社会,便没有法治国家。因此,全面推进依法治国,必须推进法治社会建设。具体包括:

第一,全社会树立法治意识。法律的权威来自于人民的内心拥护和真诚信仰。通过法治宣传教育,弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化,使全体人民自觉依法行使权利、履行义务、承担社会和家庭责任。

第二,社会组织多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平,支持各类社会主体自我约束、自我管理。

第三,党和国家依据宪法法律治理社会。按照《决定》要求,建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务;完善法律援助制度;健全依法维权和化解纠纷机制。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益,解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。

总之,法治国家、法治政府和法治社会三者内在统一、相互融合、相互促进,共同成长为社会主义法治国家。

四、建设中国特色社会主义法治体系

如前所述,中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国总目标的内容之一,有其形式标准与内容。

第一,形成完备、良善的法律规范体系。为此必须做到:健全宪法实施和监督制度;完善我国的立法体制;深入推进科学立法、民主立法;并加强重点领域立法,进一步形成完善的、科学规范的中国特色社会主义法律规范体系。

第二,形成公正高效的法治实施体系。在行政执法领域必须做到:依法全面履行政府职能;健全依法决策机制(包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定);深化行政执法体制改革;坚持严格规范公正文明执法;全面推进政务公开(坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开)。公正是法治的生命线,实现公正司法必须做到:完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度;优化司法职权配置(让公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职);推进严格司法(坚持以事 实为根据、以法律为准绳),保障人民群众参与司法;加强人权司法保障;加强对司法活动的监督。

第三,形成科学严密的法治监督体系。特别是要强化对行政权カ的制约和监督,通过加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度的建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。同时,加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点。要完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

第四,形成充分有力的法治保障体系。这方面主要应当强化两大保障体系,一是加强法治工作队伍建设,二是加强和改进党对全面推进依法治国的领导。在加强法治工作队伍建设方面,主要包括:建设高素质法治专门队伍;加强法律服务队伍建设,特別是加强律师队伍思想、政治与组织建设;创新法治人才培养机制。在加强和改进党对全面推进依法治国的领导方面,主要应强调,党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导,把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。强化依法执政的法治意识,让各级党组织和领导干部深刻认识到依法执政是依法治国的关键。将进一步完善党内法规、从严管党、从严治党上升到法治国家建设保障体系的高度。